我國碳稅的開征,涉及到國際協(xié)約中發(fā)展中國家在應(yīng)對全球氣候變化上承擔(dān)義務(wù)的確定問題,我國政府在應(yīng)對全球氣候變化上的態(tài)度,與現(xiàn)有對化石能源征稅的稅種之間的協(xié)調(diào),礦產(chǎn)資源、能源等生產(chǎn)要素價格形成機制的完善程度,以及制定相關(guān)法律等多方面因素的影響。
同時,為了減少碳稅實施的阻力和負面效應(yīng),碳稅還需要遵循漸進的改革思路,采取稅率制定逐漸小幅度提升等措施。由于存在著較多的影響因素,有必要基于我國的實際國情合理設(shè)計碳稅的實施路線和步驟。
第一步,是在2009年進行燃油稅費改革。2008年12月,我國實施了準備多年的燃油稅費改革（在2009年1月1日正式實施）,此次改革與原有改革方案不同之處在于,并沒有開征獨立的燃油稅稅種,而是通過提高燃油的消費稅稅額進行替代。由于燃油稅費改革并沒有開征獨立的燃油稅稅種,其主要目的是進行費改稅,納稅人的負擔(dān)只是將原有養(yǎng)路費等收費的負擔(dān)轉(zhuǎn)化為成品油消費稅稅額的提高,這實際上為從加強節(jié)能減排的角度開征碳稅提供了稅負空間。
其次,在2009年或之后擇機進行資源稅改革。針對現(xiàn)行資源稅所存在的問題,資源稅提出了由從量計征改為從量與從價計征、提高稅率等改革內(nèi)容。由于受經(jīng)濟形勢的影響,尤其是國際金融危機造成國內(nèi)經(jīng)濟增長的下滑,影響到資源稅的改革,預(yù)計經(jīng)濟形勢好轉(zhuǎn)情況下,資源稅改革會出臺。但是,資源稅改革應(yīng)視為開征碳稅前的一種準備,一是在一定程度上理順我國資源和能源的價格形成機制,二是在提高有關(guān)化石燃料的稅率水平時,應(yīng)該考慮為后續(xù)的碳稅改革留下一定的稅負空間,從而為在資源稅改革基礎(chǔ)上開征碳稅提供一定的條件。
第三,在資源稅改革后的1-3年期間擇機開征碳稅?？紤]到近期要出臺資源稅的可能性較大,一個階段性出臺的稅種不能過于密集,需要有一段時間來消化化石燃料價格上漲的影響。在資源稅改革后有必要設(shè)置一定的過渡期,再開征碳稅,我們初步考慮將碳稅的實施時間確定為資源稅改革后的1-3年期間內(nèi)（預(yù)計為2012-2013年）。
同時,根據(jù)國際氣候變化談判的發(fā)展趨勢,《京都議定書》規(guī)定附件1國家的履約時間為2012年,再根據(jù)“巴厘島路線圖”達成的協(xié)議,在2012年后,在要求發(fā)達國家承擔(dān)可測量、可報告、可核實的減排義務(wù)的同時,也要求發(fā)展中國家采取可測量、可報告、可核實的適當(dāng)減排溫室氣體行動。這樣,2012年后全球為應(yīng)對氣候變化必然會形成新的格局,也必然會對我國控制溫室氣體排放施加更大的壓力。
此外,根據(jù)開征碳稅的模擬效果分析,如果實現(xiàn)低稅率水平的碳稅政策,對于經(jīng)濟的沖擊影響較小,納稅人的負擔(dān)也不會過重。因而,我們提出首先開征低稅率水平的碳稅,如10元/噸CO2的稅率水平。在開征低稅率水平的碳稅后,可以根據(jù)我國社會經(jīng)濟的發(fā)展情況,適度逐步提高稅率水平,進一步增強其對減少CO2排放的激勵作用。
最后,開征環(huán)境稅及完善環(huán)境稅收體系。在開征碳稅的同時,國內(nèi)還存在著開征二氧化硫、廢水等環(huán)境稅的需要,預(yù)期在2014年及之后的期間內(nèi)開征環(huán)境稅,并根據(jù)碳稅實施的具體情況和其他環(huán)境稅稅種的改革情況,完善和優(yōu)化整個環(huán)境稅收體系。
上述有關(guān)開征碳稅的制度設(shè)計和其他一些內(nèi)容,是假設(shè)將碳稅作為一個獨立稅種進行分析的。但從碳稅與資源稅、消費稅以及我國準備開征的環(huán)境稅的關(guān)系來看,碳稅的實施方式實際上有著多種選擇。
如在現(xiàn)行資源稅和消費稅基礎(chǔ)上,以化石燃料的含碳量作為計稅依據(jù)進行加征。即在保持現(xiàn)有資源稅和消費稅對化石燃料的稅率水平下,按照含碳量所設(shè)計的碳稅稅負來提高各類化石燃料的稅率。該實施方式不需要增加新的稅種,改革阻力相對較小。我國的燃油稅費改革實際上就是選擇這樣的實施方式,國外實施的碳稅也有類似的情況。但這種實施方式增加了資源稅和消費稅制度設(shè)計上的復(fù)雜性,且調(diào)控目的沒有單獨開征碳稅明確。
或在資源稅、消費稅和環(huán)境稅之外單獨開征碳稅。該實施方式有利于碳稅制度的獨立性和調(diào)控目標的明確性,但需要新設(shè)一個稅種,改革阻力較大。
或?qū)⑻级愖鳛榄h(huán)境稅的一個稅目征收。開征環(huán)境稅也是我國未來稅制改革的一個重要方向。在設(shè)立了環(huán)境稅的新稅種后,就沒有必要再獨立開征碳稅,可以將碳稅與硫稅、廢水稅等都作為環(huán)境稅的一個稅目。這種實施方式可以簡化稅制,但需要協(xié)調(diào)環(huán)境稅與碳稅的開征時間。
更長遠地看,在未來對環(huán)境稅收體系的優(yōu)化和對化石燃料征收的相關(guān)稅種的整合時,還可以考慮將現(xiàn)有對化石燃料征收的稅種全面改革為碳稅。即將現(xiàn)有對化石燃料征收的資源稅和消費稅,以及已經(jīng)可能實施的碳稅改革措施,全部改革為按照碳含量或碳排放量作為計稅依據(jù)進行征收的單獨稅種。通過這種稅制的整合和優(yōu)化, 有利于更進一步地增強對二氧化碳減排的激勵力度和發(fā)展低碳經(jīng)濟。
來源《21世紀經(jīng)濟報道》
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