近期，山西省正在進(jìn)行煤礦企業(yè)兼并重組攻堅(jiān)戰(zhàn)，傾力打造煤炭產(chǎn)業(yè)的“航母集群”。至2010年底，山西全省將形成3個(gè)億噸級(jí)的特大型煤炭企業(yè)集團(tuán)，4個(gè)5000萬噸級(jí)以上的大型煤炭企業(yè)集團(tuán)，10個(gè)1000萬噸級(jí)以上的地方煤炭企業(yè)集團(tuán)。
自2007年11月國家發(fā)改委發(fā)布《煤炭產(chǎn)業(yè)政策》，鼓勵(lì)煤炭企業(yè)進(jìn)行股份制改造、兼并和重組，提高產(chǎn)業(yè)集中度，進(jìn)而形成以大型煤炭企業(yè)集團(tuán)為主體、中小型煤礦協(xié)調(diào)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)以來，國內(nèi)發(fā)生的類似于山西省煤企整合的“大事件”其實(shí)并不鮮見。然而，在近期國際能源價(jià)格再度攀升、國內(nèi)煤炭行業(yè)壟斷格局經(jīng)年未變的前提下，頒布已有十多個(gè)月的煤企整合政策仍需經(jīng)受嚴(yán)峻考驗(yàn)，“老調(diào)重彈”實(shí)有必要。
行政力量揮之不去
回顧《煤炭產(chǎn)業(yè)政策》出臺(tái)前的十余年中國煤炭產(chǎn)業(yè)改革歷程，不難發(fā)現(xiàn)，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的集中收攏、國家管制到亞洲金融危機(jī)過后中央“松綁”大型煤企至地方，再到2005年6月以來的煤企集中上市、煤企整合兼并提速，政府有形的手始終揮之不去。
1997年亞洲金融危機(jī)全面爆發(fā)，國際能源價(jià)格跌至谷底，中國煤炭業(yè)難以獨(dú)善其身。1998年年初開始，產(chǎn)能過剩、出口疲軟導(dǎo)致的國內(nèi)煤炭業(yè)利潤窄縮狀況日益嚴(yán)峻。最終的結(jié)果便是，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代延續(xù)下來、一度被煤炭業(yè)景氣所掩蓋的諸多行業(yè)矛盾全面“井噴”。
當(dāng)此情形之下，將目光重點(diǎn)對(duì)準(zhǔn)亞洲金融危機(jī)整體走向的中央政府，對(duì)國內(nèi)煤炭業(yè)的駕馭漸有力不從心之感。于是，1998年7月，中央政府順?biāo)浦?，將煤炭工業(yè)部直屬以及直接管理的94家國有重點(diǎn)煤礦一并下放至地方。并且，到這一年的年底，中央政府共關(guān)閉2.58萬處鄉(xiāng)鎮(zhèn)小煤礦，以便為那些“下鄉(xiāng)”的國有煤炭企業(yè)保駕護(hù)航。
2001年，隨著國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境的明顯改善，國內(nèi)煤炭業(yè)的“好日子”再度來臨。許許多多的中小煤礦又如雨后春筍般在全國各地尤其是那些資源大省遍地開花。受利益驅(qū)動(dòng)，也基于“山高皇帝遠(yuǎn)”的心理，相當(dāng)一部分地方政府默認(rèn)甚至縱容了這一勢頭的蔓延。
在此后4年多的時(shí)間里，地方與中央的角力不斷，雙方在大型煤企包裝上市這一環(huán)節(jié)固然取得了驚人的一致，但對(duì)于遏制中小煤礦，前者始終存有“二心”。
到了2005年，有鑒于此前數(shù)年各地礦難尤其是中小煤企倒塌事故頻頻發(fā)生、且年平均礦難人數(shù)動(dòng)輒過千的嚴(yán)峻態(tài)勢，中央政府有形的手再次揮動(dòng)。這一年的6 月1日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過了《關(guān)于促進(jìn)煤炭工業(yè)健康發(fā)展的若干意見》。該意見一舉涵蓋了煤炭資源規(guī)劃、勘探、開發(fā)，以及煤炭產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、安全生產(chǎn)、環(huán)保、法規(guī)等諸多環(huán)節(jié)。
尤其是，出于掌控的需要、管理的便利，中央政府在這份意見中明確了“以建設(shè)大型煤炭基地、培育大型煤炭企業(yè)和企業(yè)集團(tuán)為主線”的改革思路，國內(nèi)煤炭企業(yè)整合政策初現(xiàn)端倪。
兩大難題根深蒂固
此后，在中央政府破釜沉舟、不遺余力的操作下，至2006年底，來自行業(yè)內(nèi)的數(shù)據(jù)顯示，中國小煤礦數(shù)目赫然已降至一萬多家，改革成效初顯。然而，來自行業(yè)內(nèi)的另一組數(shù)據(jù)顯示，至2006年底，中國煤礦平均單井產(chǎn)量僅有12萬噸，仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于發(fā)達(dá)國家的開采水平。這意味著，政府此前一味的“抓大關(guān)小”僅能治標(biāo)，中國煤炭行業(yè)還需更大程度、更進(jìn)一步的整合升級(jí)。最終，《煤炭產(chǎn)業(yè)政策》應(yīng)時(shí)而出。
從更為寬廣的角度而言，煤炭整合政策提出的“形成以大型煤炭企業(yè)集團(tuán)為主體、中小型煤礦協(xié)調(diào)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)”的目標(biāo)固然值得肯定，但是，煤炭整合的政策最終要想落到實(shí)處，至少需跨越兩大難題：
—煤炭行業(yè)產(chǎn)權(quán)改革相對(duì)滯后。長期以來，中央政府在涉及煤炭行業(yè)產(chǎn)權(quán)改革方面始終躊躇不前，與煤炭業(yè)總體發(fā)展進(jìn)程不相匹配。產(chǎn)權(quán)的不明晰最終又導(dǎo)致了煤炭業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的極度混亂。以開發(fā)一個(gè)合格的煤礦為例，項(xiàng)目審批權(quán)歸于國家發(fā)改委，礦權(quán)歸于國土資源部，可能產(chǎn)生的煤礦事故由相關(guān)安全生產(chǎn)部門管理……多個(gè)部門共同“操心”，“九龍治水”的結(jié)果便是，能真正對(duì)該煤礦負(fù)責(zé)的部門在法律意義上難以得到有效統(tǒng)一。換言之，如果該煤礦在煤企整合環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，隨之而來的將不僅僅是產(chǎn)權(quán)歸屬方面的紛爭，很可能還會(huì)伴隨監(jiān)督執(zhí)行人的互相“扯皮”，最終，煤企整合的時(shí)機(jī)、整合的進(jìn)程均將出現(xiàn)難以估量的變數(shù)。
—煤企整合難與地方利益協(xié)調(diào)。目前煤炭企業(yè)早已歸于地方，況且近期國際能源價(jià)格又再度攀升，因此，無論是大型煤炭基地的建立抑或是煤炭企業(yè)之間強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，都不可避免地要兼顧到不斷加碼的地方利益訴求。隨著國內(nèi)煤企整合政策的不斷推行，一些地方政府的財(cái)源自然會(huì)得到明顯改善，但更多的地方政府的財(cái)源勢必要將大大縮水。與之相呼應(yīng)，自《煤炭產(chǎn)業(yè)政策》頒布以來，同一省份的煤企并購、整合活動(dòng)因利益協(xié)調(diào)難度相對(duì)較低正不斷加大步伐，前述山西省有望打造的煤炭產(chǎn)業(yè)“航母集群”便是最新例證；跨省、跨區(qū)域的企業(yè)聯(lián)合則因各方利益的“眾口難調(diào)”仍原地踏步。
資源稅改助煤企整合
上述兩大難題中，具體涉及煤炭行業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革仍要經(jīng)歷較長時(shí)間的利益博弈。這既包括中央與地方的利益分野，也包括國資與民資的利益角逐。
令人欣慰的是，煤企整合與區(qū)域利益的協(xié)調(diào)有望在未來可預(yù)期的時(shí)間內(nèi)達(dá)到某種均衡的態(tài)勢，這一契機(jī)源自于包括煤炭資源稅革在內(nèi)的整體資源稅改的積極推進(jìn)。
據(jù)新華社6月11日?qǐng)?bào)道，國家財(cái)政部副部長王軍在當(dāng)日舉行的第十三屆中韓稅收政策交流會(huì)上明確表示，中國將積極推進(jìn)稅制改革和稅收政策完善，利用經(jīng)濟(jì)增長下行和資源價(jià)格低位運(yùn)行的時(shí)機(jī)，盡快推進(jìn)實(shí)施資源稅改革，完善資源產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，體現(xiàn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)要求，適當(dāng)增加資源地財(cái)政收入。
就煤炭資源稅改而言，在提高原有稅率的基礎(chǔ)上，稅改不僅將著眼于改從量計(jì)征為從價(jià)計(jì)征方式，甚至很有可能將煤礦實(shí)際儲(chǔ)藏的規(guī)模作為稅收的重要一環(huán)。
撇開上述細(xì)節(jié)暫且不談，煤炭資源稅改的全力實(shí)施還意味著經(jīng)由中央分配給地方政府的資源稅收將更為可觀。伴隨著地方政府財(cái)源的日漸寬廣，地區(qū)利益失衡的心態(tài)也將在某種程度上得到有力糾正，這對(duì)于跨省、跨區(qū)域煤企整合成功率的提高不言而喻。
不過，由于包括煤炭資源稅改在內(nèi)的整體資源稅改方案尚未正式出臺(tái)，中央和地方關(guān)于煤炭資源稅收的留成比例仍有變數(shù)，因此，煤企整合面臨的區(qū)域利益難協(xié)調(diào)的問題仍不輕松。
從以往的實(shí)踐來看，中央和地方一直是按照3∶1的比例來分?jǐn)偯禾康雀黜?xiàng)國有資源稅收。但問題是，隨著近年來國家產(chǎn)業(yè)政策逐漸向西部煤炭大省傾斜，外界關(guān)于加大這些地區(qū)煤炭資源稅收留成的言論不斷升溫。對(duì)于中央政府而言，是盡量提高這些省份煤炭資源稅收的留成比例，亦或放眼全國、在兼顧各省利益之后適當(dāng)照顧這些煤炭大省的環(huán)保需求、利益訴求，要做出決斷顯然并不輕松。
需要特別補(bǔ)充的是，煤炭資源稅改的助力并不能治愈那些“重裝上陣 ”的“巨無霸”煤企在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、行業(yè)競爭方面的“體制性”虛弱。因政府有形之手而壯大、缺乏內(nèi)部競爭壓力的國內(nèi)煤炭企業(yè)，如何最大限度吸收整合所帶來的協(xié)同效應(yīng)，又如何抵御來自國際能源價(jià)格劇烈變動(dòng)所導(dǎo)致的產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)此，我們的心態(tài)不無忐忑。
來源《觀察與思考》
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