對于中國煤炭消費(fèi)量來說，雖然增速將逐步放緩，但在短期內(nèi)，中國煤炭消費(fèi)仍處于上升趨勢。
推動(dòng)煤炭消費(fèi)增長的因素主要有三個(gè)：保障能源安全的考量；在滿足安全標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境評估的前提下開采煤炭；在滿足排放標(biāo)準(zhǔn)的前提下清潔利用煤炭。對促進(jìn)煤炭消費(fèi)增量因素的再思考，有助于煤炭總量控制。
例如是否可以解放思想，樹立新的能源安全觀；是不是應(yīng)該把煤炭開采安全和滿足環(huán)境要求的投入成本內(nèi)部化，提升煤炭價(jià)格，從而降低需求；加強(qiáng)前端減量和末端處理的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)成本分析等。
現(xiàn)在需要思考的一個(gè)問題是，如果中國煤炭開采符合環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，通過末端處理可以滿足清潔排放需求，是否還應(yīng)該控制煤炭總量？美國的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，雖然通過清潔利用，其他污染物得到了控制，但二氧化碳并沒有顯著降低。利用末端處理，雖然也可以達(dá)到很高的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，但也忽略了最難處理的二氧化碳，同時(shí)增加了很多不必要的成本。
因此，應(yīng)該加強(qiáng)前端減量和末端處理的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)成本分析。在這個(gè)問題上，我們認(rèn)為，煤炭總量控制是一個(gè)有效的、低成本的，對我們國家長遠(yuǎn)的發(fā)展有利的一種方案。利用煤炭總量控制和末端處理應(yīng)該有一個(gè)平衡點(diǎn)，目前我們對這個(gè)數(shù)字正在估算中。
煤炭是三大化石燃料最市場化的。從市場供需角度看，生產(chǎn)多少、消費(fèi)多少應(yīng)該由市場決定。但煤炭生產(chǎn)和消費(fèi)行為必須符合相關(guān)的環(huán)境、安全標(biāo)準(zhǔn)。因此，政府不會(huì)對市場本身進(jìn)行強(qiáng)干預(yù)，但應(yīng)該根據(jù)地區(qū)環(huán)境容量及水資源、碳排放等約束來科學(xué)實(shí)施煤炭消費(fèi)總量控制。
煤炭消費(fèi)總量控制是一個(gè)非常復(fù)雜的過程，需要一系列基礎(chǔ)性工作，目前仍在研究之中，尚未有明確方案。我認(rèn)為，可以結(jié)合已有的全國功能區(qū)劃以及各省市的功能區(qū)劃作相關(guān)設(shè)計(jì)。通過計(jì)算當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境容量、碳排放容量等，判斷當(dāng)?shù)厥欠駪?yīng)該再增加工業(yè)項(xiàng)目。例如，在批復(fù)某個(gè)電廠是否該上馬時(shí)，先考慮該地區(qū)可以增加二氧化硫排放的額度，如果沒有余量原則上就不該繼續(xù)上馬；但如果是電力供應(yīng)的負(fù)荷中心缺電，那么要考慮替代方案，如考慮新建燃?xì)怆姀S或可再生電力項(xiàng)目。當(dāng)然，如果沒有條件建設(shè)燃?xì)怆姀S或可再生電力項(xiàng)目，則可以考慮通過排放交易等市場性方法解決。
（作者系NRDC能源、環(huán)境與氣候變化高級顧問）
政策背景
作為世界煤炭消費(fèi)第一大國，中國不僅在國內(nèi)面臨霧霾等多重環(huán)境污染和公眾健康的挑戰(zhàn)，同時(shí)也承受著國際上碳減排的壓力。在這種背景下，能源轉(zhuǎn)型成為必然趨勢。煤炭總量控制作為其中一項(xiàng)重要措施逐漸被提上議事日程。
2013年9月，國務(wù)院發(fā)布《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（即大氣“國十條”）提出“控制煤炭消費(fèi)總量”，要求到2017年，煤炭占一次能源消費(fèi)總量比重要降低到65%以下。京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域力爭實(shí)現(xiàn)煤炭消費(fèi)總量負(fù)增長。2014年9月9日，國務(wù)院法制辦公布《大氣污染防治法（修訂草案征求意見稿）》，其中再次強(qiáng)調(diào)，國家將進(jìn)行煤炭消費(fèi)總量控制，優(yōu)化煤炭使用方式，制定煤炭消費(fèi)總量中長期控制目標(biāo)，減少煤炭生產(chǎn)、使用、轉(zhuǎn)化過程中的大氣污染物排放。
“煤炭總量控制”似乎已箭在弦上。2013年，在“控煤治霾”的共識(shí)之下，國際環(huán)保機(jī)構(gòu)自然資源保護(hù)協(xié)會(huì)（NRDC）與包括政府智庫、科研院所和行業(yè)協(xié)會(huì)等20多家機(jī)構(gòu)合作，啟動(dòng)了“中國煤炭消費(fèi)總量控制方案和政策研究”項(xiàng)目（下稱“中國煤控項(xiàng)目”），希望為設(shè)定煤炭消費(fèi)總量控制目標(biāo)、實(shí)施路線圖和行動(dòng)計(jì)劃提供政策建議和可操作措施。
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